Open Data Verordnung in Berlin – wir fordern mehr statt weniger Klarheit!

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Anlässlich des heutigen Berlin Open Data Day haben wir die Berliner Open Data Verordnung noch einmal genauer unter die Lupe genommen. Wir gehen auf die möglichen Auswirkungen der jüngsten Anpassungen des Berliner IFG auf Open Data ein und schildern, welche Anpassungen es aus unserer Sicht an der bestehenden Open-Data-Verordnung braucht.

Die Ende März 2026 vom Berliner Abgeordnetenhaus beschlossenen neuen Einschränkungen des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) haben für großes Aufsehen gesorgt. Im Vorfeld der im Eilverfahren durchgebrachten Gesetzesänderung hatte sich ein breites Bündnis aus 38 zivilgesellschaftlichen Organisationen gegen die Aufweichung der Regelungen ausgesprochen. Bereits im Januar war vielerorts vor einem Abbau von Transparenz unter vorgeschobenen Begründungen gewarnt worden. Bei der kurzfristig anberaumten Sitzung des zuständigen Ausschusses für Digitalisierung und Datenschutz übten die Sachverständigen und die Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Berlin (BlnBDI), Meike Kamp, übergreifende Kritik an den Änderungen.

Weit weniger Aufmerksamkeit wurde einer damit einhergehenden Änderung zuteil: Das Artikelgesetz hatte ebenfalls eine Anpassung von § 5 der Open-Data-Verordnung (OpenDataV) zur Folge. Dadurch gelten unter anderem die neuen, stark kritisierten Bereichsausnahmen aus §2 Absatz 3 IFG ebenfalls für proaktive Veröffentlichungen im Rahmen der OpenDataV. Damit könnten Behörden kategorisch den Zugang zu jeglichen Informationen verweigern, die kritische Infrastrukturen betreffen und nicht etwa nur für tatsächlich sensible Daten. Die KRITIS-Sektoren sind breit gefasst, so dass für viele Behörden zukünftig der Bezug auf den Erhalt der staatlichen Funktionsfähigkeit pauschal als Ablehnungsgrund dienen könnte - und die proaktive Datenbereitstellung wegfallen würde.

Was zu KRITIS dazugehört, bleibt geheim

Eine IFG-Anfrage von FragDenStaat dazu, welche Einrichtungen nach Ansicht der Berliner Innenverwaltung unter § 28 Abs. 1 Katastrophenschutzgesetz fallen, wurde mit Bezug auf den neu eingefügten § 2 Abs. 3 IFG abgelehnt. Die angefragten Unterlagen würden Informationen umfassen, die für die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen von Bedeutung sind und seien somit gemäß dem Informationsfreiheitsgesetz von einer Veröffentlichung ausgenommen.

Diese Auslegung lässt bereits die konkrete Umsetzung der Gesetzesänderung erahnen. In ihrer mündlichen Stellungnahme in der erwähnten Ausschusssitzung äußerte BlnBDI Kamp ebenfalls die Vermutung, dass die Einschränkung des Anwendungsbereichs des IFG für Informationen zu kritischen Anlagen in der Verwaltung zu einer Unsicherheit darüber führen werde, welche Informationen als relevant zu betrachten sind und welche nicht. In der Konsequenz könnte die Abwägung des rechtlichen Rahmens in die Praxis verlagert werden.

Wie sollen Bürger:innen noch wissen, welche Informationen sie überhaupt noch anfragen können?

Dabei führte die ursprüngliche Fassung der OpenDataV schon dazu, dass unpräzise oder widersprüchliche Formulierungen bzw. deren Interpretationen als Argumente für Nichtveröffentlichungen herangezogen wurden. Die OpenDataV legt fest, welche Informationen von Berliner Behörden bereitgestellt werden müssen – es handelt sich also grundsätzlich um eine Bereitstellungspflicht. In § 5 werden Ausnahmefälle behandelt, für die diese Pflicht nicht gilt. Hierzu zählen unter anderem Daten, für die ein Zugangsrecht erst nach der Beteiligung Dritter bestünde oder bei denen Urheberrechte oder verwandte Schutzrechte Dritter bestehen. Ähnliche Ausnahmen sind in vielen deutschen Informationsfreiheits- oder Open-Data-Gesetzen zu finden.

§ 5 der OpenDataV weicht allerdings von den gängigen Passagen vergleichbarer Gesetze ab. Während dort meist lediglich festgelegt wird, dass für die betreffenden Informationen keine Bereitstellungspflicht gilt, schreibt § 5 der Berliner OpenDataV vor, dass die dort aufgeführten Informationen nicht bereitgestellt werden dürfen. Auf den ersten Blick mögen das semantische Spitzfindigkeiten sein. In der Praxis sind es aber genau diese Formulierungen, die im Einzelfall Open Data verhindern und zu langwierigen Klärungsprozessen führen – was wiederum weitere Frustrationen auslöst.

Unklare Formulierungen in der Berliner Verordnung verhindern Open Data

Dies wird durch konkrete Erfahrungen aus der Arbeit der Open Data Informationsstelle Berlin verdeutlicht. So herrschte beispielsweise Unklarheit darüber, ob maschinenlesbare Organigramme, die auf den Webseiten der Berliner Senats- und Bezirksverwaltungen bereits als PDF-Dateien zu finden sind, auch im Berliner Datenportal veröffentlicht werden dürfen. Ein anderes Mal wurde die Veröffentlichung von Ehrungen und Auszeichnungen im Land Berlin verweigert, obwohl auf der entsprechenden Behördenwebseite bereits ein öffentliches Suchverzeichnis existiert und eine Erklärung zum Datenschutz vorliegt, die besagt, dass die personenbezogenen Daten veröffentlicht werden dürfen. In vielen anderen Fällen wurden Datensätze mit initialem Personenbezug gar nicht erst als Open-Data-Kandidaten diskutiert, obwohl sich dieser durch Anonymisierung häufig entfernen ließe. Entsprechend verarbeitete Daten sind im Berliner Portal bislang nur selten zu finden.

Im Rechtsrahmen lassen sich noch weitere Gründe finden, um eine Veröffentlichung von Daten zu verhindern. So sieht § 5 OpenDataV eine Ausnahme bei der Bereitstellung von Informationen vor, „wenn sie geeignet sind, den Bodenpreis unmittelbar zu beeinflussen”. In der Praxis führt diese Ausnahmeformulierung jedoch zu großer Beliebigkeit bei der Auslegung durch die Datenbereitstellenden. So könnten im Zweifel auch Statistiken über Fahrraddiebstähle in Berliner Kiezen oder die Schadstoffbelastung an Berliner Straßen als negativer Einfluss auf die möglichen Bodenwerte aufgefasst werden. Dieses hypothetische Beispiel mag absurd erscheinen, es ist jedoch die Folge unklarer Formulierungen, die in der Regel nicht von Jurist:innen, sondern von Mitarbeitenden der Verwaltungspraxis umgesetzt werden.

Größere Unklarheit – weniger Daten für alle

Klarheit ist auch deshalb wichtig, weil Open Data in der Breite der Verwaltung noch nicht ausreichend verankert ist. Dies hat viele Gründe: Oft fehlt die technische Grundlage für ein automatisiertes Veröffentlichen von Daten und ein umfassendes Datenmanagement. Die bereits ausgelasteten Beamt:innen sehen dann vor allem den Mehraufwand für die händische Bereitstellung. Zudem spielen Unsicherheiten eine große Rolle, beispielsweise in Bezug auf den Datenschutz, Lizenzfragen, den Verlust der Datenhoheit und die mögliche Auseinandersetzung der Öffentlichkeit mit der Qualität der eigenen Arbeit, die damit einhergeht.

Die Erfahrung der Berliner ODIS zeigt, dass Behörden Unklarheiten allzu oft nutzen, um die Herausgabe von Daten zu umgehen oder auszusitzen. In vielen Fällen versanden Absprachen zu möglichen Veröffentlichungen in intransparenten Klärungs- und Abstimmungsprozessen oder verlieren sich innerhalb der Entscheidungsketten, ohne dass Gründe angegeben werden, die eine Nicht-Veröffentlichung gemäß der OpenDataV rechtfertigen würden.

Die konkreten Auswirkungen der IFG-Änderungen auf die Open-Data-Praxis sind derzeit noch unklar. Aus den hier dargelegten Gründen ist jedoch zu befürchten, dass der Aushandlungsprozess mit der Verwaltung, Daten bereitzustellen und zwischen Datenbereitstellung und Datenschutz abzuwägen, nicht nur aufwendiger wird, sondern im Zweifel auch zu weniger Veröffentlichungen führt – was wiederum weniger Transparenz und offene Daten als Grundlage für Innovationen in Verwaltung, Zivilgesellschaft und Wirtschaft bedeutet.

Unsere Vorschläge für die OpenDataV

In der Zwischenzeit hat der Berliner Senat zumindest in einem Punkt für etwas mehr Klarheit gesorgt: Am 12. Mai verabschiedete das Kabinett eine Änderung von § 5 der OpenDataV. Demnach sind personenbezogene Daten nicht pauschal ausgeschlossen, sondern können unter den bestehenden datenschutzrechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich veröffentlicht werden.

Dies geht aus unserer Sicht in die richtige Richtung, ist jedoch nur ein kleiner Schritt nach vorn, während die Bereichsausnahmen aus dem IFG für die OpenDataV einen großen Sprung zurück bedeuten. Anstatt auf die finale Auslegung der Berliner Verordnung zu warten, möchten wir auf die Erfahrungen aus der Praxis bei der Umsetzung der OpenDataV verweisen und konkrete Vorschläge für verständlichere und nachvollziehbarere Spielregeln für die Open-Data-Praxis unterbreiten:

  • Entsprechend der angepassten Regelung in der OpenDataV, nach der anonymisierte und personenbezogene Daten nicht mehr pauschal ausgeschlossen, sondern im Einklang mit den datenschutzrechtlichen Vorgaben grundsätzlich als veröffentlichungsfähig eingestuft werden, plädieren wir für ein vergleichbares Vorgehen im Umgang mit KRITIS-bezogenen Informationen. Die durch die IFG-Änderung eingeführten Bereichsausnahmen sollten nicht als pauschale Ausschlusskategorien in der Open-Data-Praxis fortgeschrieben werden.

  • Für offene Daten gilt eine Bereitstellungspflicht, Open Data darf nicht als Nice-to-have behandelt werden. Wir plädieren dafür, den Passus unter § 5 „Informationen dürfen nicht bereitgestellt werden, …“ auch über den KRITIS-Aspekt hinaus durch eine Formulierung zu ersetzen, die darauf hinweist, dass nur Informationen, die unter die in § 5 genannten Ausnahmetatbestände fallen, nicht bereitgestellt werden müssen. Andere Bundesländer formulieren den Ausnahmeparagrafen klarer: “Informationen sind von einer Veröffentlichungspflicht ausgenommen, wenn…”

  • Auch der Ausnahmebestand „Bodenpreise” führt in der OpenDataV zu großer Beliebigkeit bei der Auslegung und ist in keiner weiteren Open-Data-Richtlinie auf Bundesebene zu finden. Wir plädieren daher für eine Abschaffung.